Catherine Roberts

Articolo pubblicato su
Ex Lege, 2018

Piano per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza: effetti sull'irrogazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni di sovvenzioni, contributi e vantaggi economici.

 

di Aldo Lopez

1.    Il fenomeno della corruzione in Italia.

Dice un proverbio amharico[1] “Meglio affrontare i problemi subito quando puoi prevenirli, piuttosto che piangere quando stai soffrendo e non puoi più essere fatto nulla per cambiare le cose”.

Una saggezza popolare e di buon senso che sintetizza, come meglio non si potrebbe, la questione della corruzione e, più in generale, dell’illegalità in Italia.

Anzitutto qual è il problema che – applicando il proverbio – occorre prevenire?

La corruzione – come la vogliamo intendere in questo scritto – non è soltanto quella nel significato tecnico attribuito al termine dal Codice Penale come reato specifico, ma quello, più ampio, di cattiva amministrazione, o meglio, di “malamministrazione”. Si tratta della degenerazione costante della cura della “cosa pubblica”, dell’agire in contrasto con l’interesse della collettività, della ricerca esclusiva di vantaggi particolari nell’esercizio di cariche pubbliche[2].

Non è certamente questo il luogo per ricordare la costante esplosione di una serie di scandali che turbano la cronaca del nostro Paese e l’altrettanto ricorrente clima di indignazione che si diffonde per un certo periodo e poi – come ogni flusso naturale – si spegne e si dimentica[3].

La corruzione non è, quindi, solo e prevalentemente un problema di etica pubblica. È anche e soprattutto un fenomeno che deprime l’economia nazionale perché, da un lato, produce extra costi nell’erogazione dei servizi pubblici – si pensi solo a quanto possa aumentare il costo di un’opera pubblica a causa dell’erogazione delle tangenti – dall’altro lato, lede l’immagine di un Paese dove una famelica burocrazia allontana investimenti e nuove opportunità di crescita.

Ecco che diviene necessario implementare “politiche” di anticorruzione volte, non solo a combattere la corruzione una volta che si sia concretizzata, ma anzitutto – e prima ancora che del suo contrasto con l’uso delle forze dell’ordine – quello della sua prevenzione. 

Detto in altre parole: provare a “cambiare le cose”, in modo da non dover così spesso “piangere” difronte agli scandali, alle compiacenze, alle complicità, alle collusioni, alle contiguità che la cronaca ci propina quasi ogni giorno.

Occorre, quindi, uscire dalla “emergenza” delle mazzette, dei fondi neri, delle plusvalenze occulte, e di tutto quello che la nostra memoria è riuscita ad immagazzinare su queste tristi vicende, per attivare strumenti volti a prevenire e a correggere il fenomeno “corruzione” piuttosto che solo agire per reprimere le poche manifestazioni denunciate o individuate dalle Procure della Repubblica.

2.    La lotta alla malamministrazione.

Tra i vari strumenti normativi adottati in questi anni per la lotta e la prevenzione della malamministrazione va sicuramente evidenziata la legge 6 novembre 2012, n. 190, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale n. 265 del 13 novembre 2012, con cui sono state approvate le "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione."[4].

La legge – meglio nota come Legge Severino dal nome dell’allora Ministro della Giustizia -  è entrata in vigore il 28 novembre 2012.

Con tale atto normativo è stato introdotto, anche nel nostro ordinamento, un sistema organico di prevenzione della corruzione, il cui aspetto caratterizzante consiste nell’articolazione del processo di formulazione e attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione su due livelli.

Ad un primo livello, quello “nazionale”, l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) predispone ed aggiorna il Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.) Il Piano, elaborato sulla base delle direttive contenute nelle Linee di indirizzo del Comitato interministeriale, contiene degli obiettivi strategici governativi per lo sviluppo della strategia di prevenzione a livello centrale e fornisce indirizzi e supporto alle amministrazioni pubbliche per l'attuazione della prevenzione della corruzione e per la stesura del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.).

Al secondo livello, quello “decentrato”, ogni amministrazione pubblica definisce un P.T.P.C., che, sulla base delle indicazioni presenti nel P.N.A., effettua l’analisi e valutazione dei rischi specifici di corruzione e conseguentemente indica gli interventi organizzativi e puntuali volti a prevenirli.

In ciascuna Amministrazione pubblica, quindi, la prevenzione significa anzitutto una modifica organizzativa, un nuovo modo di intendere i rapporti tra Uffici e con gli Uffici e, soprattutto, con in privati che si rapportano con essi.

3.    I piani anticorruzione: la gestione del rischio e gli obblighi di trasparenza.

La formulazione della strategia nazionale anticorruzione è finalizzata, sin dal primo P.N.A. del 2013[5], al perseguimento dei precisi obiettivi strategici, quali:

-       ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione;

-       aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione;

-       creare un contesto sfavorevole alla corruzione.

Il P.T.P.C. rappresenta, quindi, il documento fondamentale per ciascuna Amministrazione per la definizione della strategia di prevenzione al proprio interno. Il Piano “decentrato” è un documento di natura programmatica che ingloba tutte le misure di prevenzione obbligatorie per legge e quelle ulteriori previste nei singoli contesti, coordinando gli interventi dei vari attori (gli organi politici, quelli burocratici e tutti i soggetti privati che si relazionano con essi).

La prima misura di prevenzione riguarda la gestione del “rischio corruzione”. Questo comporta che ciascuna amministrazione deve anzitutto individuare ed indicare le attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione (c.d. “aree di rischio”).

Vi sono aree di rischio obbligatorie per tutte le amministrazioni:

A) acquisizione e progressione del personale;

B) affidamento di lavori, servizi e forniture

C) provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario. Si pensi ai Regolamenti adottati per lo svolgimento delle funzioni pubbliche ovvero i Piani o Programmi urbanistici variamente denominati.

D) provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario quali sono certamente gli atti di assenso alle attività edilizie o commerciali.

E vi sono ulteriori aree di rischio individuate da ciascuna amministrazione in base alle proprie specifiche funzioni. Si pensi, ad esempio, alle Amministrazioni che si occupano della tutela dell’Ambiente dove l’Area “sanzioni” potrebbe essere particolarmente a rischio in quanto l’erogazione di tali provvedimenti repressivi ed afflittivi, potenzialmente di ingente valore economico, possono risultare di particolare delicatezza.

Una volta individuate le aree di rischio occorre predisporre precise misure organizzative.

La prima misura organizzativa è certamente quella relativa alla trasparenza “intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”[6].

A questa misura primaria e necessaria a garantire la “visibilità” e il “controllo” sui comportamenti dei soggetti pubblici e di quelli privati che si relaziono con loro[7], si affiancano misure finalizzate alla rotazione degli incarichi dei dirigenti/funzionari responsabili onde evitare il fossilizzarsi di situazioni di “potere” personale ovvero alla segmentazione delle procedure talché non sia un unico soggetto a gestire la procedura dall’avvio alla sua conclusione ed avere, invece, controlli incrociati tra i vari soggetti responsabili.  

4) L'erogazione di sovvenzioni, contributi e vantaggi economici.

È evidente che nell’area a “rischio” relativa a provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario vi sono anche gli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati.

L’art. 12. (Provvedimenti attributivi di vantaggi economici) della Legge n.241/1990 stabilisce due principi fondamentali:

1) La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati – ivi inclusi gli Enti appartenenti delle confessioni religiose - sono subordinate alla predeterminazione da parte delle Amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.

2) L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità a cui le pubbliche Amministrazioni posso erogare i vantaggi economici deve risultare in modo espresso nei singoli provvedimenti attributivi.

Ma non basta.

Occorre che l’adozione di tali provvedimenti sia resa pubblica. La pubblica accessibilità deve riguardare sia i criteri e le modalità di erogazione dei vantaggi economici e quindi, dei relativi Regolamenti che li individuano, sia i singoli provvedimenti che producono un vantaggio economico diretto e concreto per il soggetto beneficiario

Per cui oggi vi sono ulteriori obblighi:

1) Le pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti con i quali sono determinati i criteri e le modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati.

2) Le pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti di concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese, e comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati di importo superiore a mille euro.

E per rendere effettivo questi obbligo è stabilita la pubblicazione – tanto dei regolamenti che definiscono i criteri e le modalità di erogazione quanto i singoli atti di concessione - costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare al medesimo beneficiario.

La produzione di efficacia – e, cioè, l’attitudine ad essere fonte di vicende giuridiche e a qualificare situazioni o rapporti – del provvedimento amministrativo (nella specie il provvedimento di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici) viene subordinata dalla legge al compimento di ulteriori determinate operazioni o al verificarsi di certi fatti. Solo a quel punto – ovvero con la pubblicazione - si perfeziona la fattispecie, nel senso che risultano integrate tutte le circostanze che l’ordinamento ha previsto non già per l’esistenza del provvedimento, bensì affinché possa prodursi l’effetto sul piano dell’ordinamento generale e, quindi, anche la concreta erogazione del vantaggio economico.

Nel caso di specie la legge (l’art. 26, comma 3, del D.lgs. n. 33/2013 e ss.mod.) subordina la produzione di efficacia dell’atto amministrativo di cui si discute ad una determinata operazione ovvero alla sua pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente”[8].

Solo con la sua pubblicazione l’atto di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici non solo è perfetto sin dalla sua adozione – e cioè completo di tutti gli elementi prescritti per la sua esistenza – ma anche pienamente efficace essendo stato pubblicato secondo le previsioni di legge. Efficacia chiaramente finalizzata alla liquidazione dei relativi emolumenti e, quindi, atto di interesse – prima di tutto – del beneficiario stesso.

Peraltro la mancata, incompleta o ritardata pubblicazione dei predetti atti può essere rilevata d'ufficio dagli organi di controllo interno della Amministrazione pubblica, oltre che dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e, da chiunque altro abbia interesse ovvero qualunque cittadino che ne sia a conoscenza.

Agli obblighi di “trasparenza” in capo all’Amministrazione pubblica si aggiungono quelli in capo ai beneficiari delle sovvenzioni. Infatti la legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza) prevede, a decorrere dal 2018, specifici obblighi di trasparenza a carico di imprese ed associazioni beneficiarie di contributi e sovvenzioni dalle pubbliche Amministrazioni

Tra i soggetti obbligati vi sono anche le Associazioni, le Onlus e le Fondazioni che intrattengono rapporti economici con pubbliche amministrazioni (o enti assimilati) o società da esse controllate o partecipate, tenute a pubblicare entro il 28 febbraio di ogni anno, nei propri siti o portali digitali, le informazioni relative a sovvenzioni, contributi, incarichi retribuiti e comunque a vantaggi economici di qualunque genere ricevuti dalle e pubbliche amministrazioni e dai soggetti equiparati nell'anno precedente.

5) Conclusioni.

Chiunque intenda godere di sovvenzioni, contributi, sussidi e di qualunque tipo di vantaggio economico da parte di una Pubblica Amministrazione deve sapere, anzitutto, che questi procedimenti sono organizzati secondo le disposizioni sopra illustrate e che il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.) ne disciplina il dettaglio.

Il P.T.P.C. è pubblicato nel sito ufficiale dell’Amministrazione interessata, nell'ambito della sezione «Amministrazione trasparente». Ed è una sezione del sito web che deve avere la massima evidenza e facilità di accesso e navigazione.

Molti P.T.P.C. dedicano una sezione speciale riservata ai trasferimenti rivolti alle confessioni religiose, tra i quali rientrano – come è noto – anche i contributi destinati all'edilizia di culto e finanziati con una quota parte degli oneri di urbanizzazione secondaria.

Ed è rinvenibile nella predetta sezione anche un grafico a documentare l'andamento delle richieste e dei contributi negli ultimi cinque anni, che permette di monitorare quanto e come viene erogato dall’Ente pubblico.

La sezione «Amministrazione trasparente» va a consultata, quindi, con minuziosità perché è il luogo in cui l’Amministrazione inserisce tutti i regolamenti e gli altri provvedimenti che dettano regole e istruzioni relativamente ai criteri e alle modalità per l’attribuzione di vantaggio economici.

Anche i provvedimenti di concreta assegnazione devono essere ivi inseriti. Infatti non è consentito alla P.A. dare corso ai trasferimenti di importo superiore a mille euro se l'operazione non è stata prima documentata analiticamente nella predetta sezione del sito ufficiale.

E quanto previsto nella apposita sezione del sito web dell’Amministrazione deve oggi trovare corrispondenza nei siti o portali digitali dei soggetti tenuti a pubblicare le informazioni   relative   a vantaggi economici di qualunque genere, ricevuti dalle pubbliche amministrazioni e soggetti assimilati.

È quindi evidente come la lotta alla corruzione non riguardi più solo le forze dell’ordine e le Procure della Repubblica interessate da indagini e denunce, ma coinvolge anzitutto le Pubbliche amministrazioni onerate di massima trasparenza e puntuali organizzazione, ma anche tutti i cittadini, con più diritti a conoscere ma anche con nuovi doveri a rendersi, a loro volta, conoscibili e trasparenti.



[1] Lingua parlata nelle regioni dell'Etiopia centro-settentrionale e che, nel tempo, si è imposta come lingua ufficiale di tutto il Paese del Corno d’Africa.

[2] Si adotta il concetto ampio di “corruzione”, cosi come ricostruito in AA.VV. La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, a cura di F. Merloni e L. Vandelli, ASTRID, 2010.

[3] Sui “numeri” della corruzione in Italia si rinvia a: R. Cantone – F. Caringella, La corruzione spuzza. Tutti gli effetti sulla nostra vita quotidiana della malattia che rischia di uccidere l’Italia. Milano, 2017.

[4] Nota alle cronache soprattutto per aver determinato l’incandidabilità e/ o la decadenza dei politici condannati per reati non colposi.

[5] Il P.N.A. – e tutti i suoi aggiornamenti – sono reperibili sul sito dell’ANAC (http://www.anticorruzione.it).

[6] Cosi art.1 del Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, come modificato ed integrato dal D. Lgs. n.97/2016.

[7] Sui costi e i benefici della trasparenza si rinvia a: B.G. Mattarella, Burocrazia e riforme. L’innovazione nella pubblica amministrazione. Bologna, 2017, 61 e ss.  

[8]La pubblicazione comprende necessariamente,

a) il nome dell'impresa o dell'ente e i rispettivi dati fiscali o il nome di altro soggetto beneficiario;

b) l'importo del vantaggio economico corrisposto;

c) la norma o il titolo a base dell'attribuzione;

d) l'ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo;

e) la modalità seguita per l'individuazione del beneficiario;

f) il link al progetto selezionato e al curriculum del soggetto incaricato.

Le informazioni sono riportate nel sito ufficiale dell’Amministrazione interessata, nell'ambito della sezione «Amministrazione trasparente» e secondo modalità di facile consultazione, in formato tabellare aperto che ne consente l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo e devono essere organizzate annualmente in unico elenco per singola amministrazione.

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Stemma di Aldo Lopez Avvocato a Milano
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